LOI DE JANVIER 1973 SUR LA BANQUE DE FRANCE
La loi n°73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France est une loi française, qui modifie le statut de la Banque de France et précise notamment les conditions autorisant l'État à emprunter à la Banque de France. Cette loi est parfois surnommée loi Pompidou-Giscard ou loi Rothschild.
Cette loi est élaborée à l'initiative conjointe du gouverneur de la Banque de France, Olivier Wormser, et du ministre de l'Économie et des Finances, Valéry Giscard d'Estaing.
Ces dernières années, cette loi est au cœur d’un débat sur l’endettement public et la création monétaire.
La critique de la « loi de 1973 » s’inscrit en fait dans un débat économique plus large, notamment sur la création monétaire. La France a en 2014 une dette de plus 2 000 milliards d’euros. La France a déjà payé plus de 1 400 milliards d’euros d'intérêts[1] à ses créanciers depuis quarante ans. Ses créanciers sont à 65 % étrangers et en grande partie des banques privées et de gros clients des marchés financiers[2].
Jusqu'en 1972, la Banque de France pouvait prêter à l’État sans intérêt 10,5 milliards puis 10 autres milliards à taux très faible[3]. Au-delà, l'État devait emprunter sur le marché privé. C'est ce qui s'est passé en 1973. Ce montant de 20,5 milliards défini dans la loi de 1973 était supérieur à ce que la Banque de France prêtait à l’État au cours des années précédentes [4].
Des essayistes, économistes, et personnalités politiques pensent que la loi de 1973 oblige l'État à emprunter aux marchés financiers privés par son article 25 : « le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France. ». En réalité, ce n'est qu'en 1993, avec le Traité de Maastricht[5], qu'une telle interdiction de principe est énoncée pour la première fois[6] dans son article 104, paragraphe 1 également réécrit à l'article 123 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)[7].
En effet l'article 19 de la loi de 1973 autorise l'État à emprunter à la Banque de France, mais il ne permet pas au Parlement lui-même de se servir de cette initiative : « Les conditions dans lesquelles l'État peut obtenir de la Banque des avances et des prêts sont fixées par des conventions passées entre le ministre de l'Économie et des Finances et le gouverneur, autorisé par délibération du conseil général. Ces conventions doivent être approuvées par le Parlement. » En outre, la loi de 1973 ne présentait pas de forte rupture par rapport à ce qui préexistait : ainsi, l'article 25 de la loi de 73-7 du 3 janvier 1973 stipule : « le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France », qui reprend presque mot pour mot une interdiction qui avait été introduite par Léon Blum, dans la loi du 24 juillet 1936. L'article 13 de cette loi de 1936 précise en effet que « tous les effets de la dette flottante émis par le Trésor public et venant à échéance dans un délai de trois mois au maximum sont admis sans limitation au réescompte de l’Institut d’émission, sauf au profit du Trésor public »[8].
Selon les critiques de cette pratique, la classe politique s'est soumise aux marchés financiers qui sont les créanciers de l'État. Ces créanciers lui dictent ainsi une politique économique avec les agences de notation dont les notes influent sur les taux d'intérêts[9]. Et ce, alors même que l'État et la Banque centrale européenne prêtent aux banques privées (dans le cadre des plans de renflouement) à des taux moins élevés que ces mêmes banques privées lorsqu'elles prêtent aux États[10].
Le débat sur cette loi s'est beaucoup répandu sur Internet. Il a notamment été porté par Étienne Chouard qui a préfacé le livre de l'essayiste altermondialiste André-Jacques Holbecq La dette publique, une affaire rentable, publié en 2008 [11]. Sans nommer la « loi de 1973 », le webdocumentaire L'Argent Dette fustige lui aussi le fait que les États empruntent de l'argent et payent des intérêts, alors qu'ils pourraient créer l'argent[12]. Étienne Chouard et L’Argent Dette citent tous deux également l'équivalent américain de la loi de 1913 sur la réserve fédérale.
Gabriel Galand et Alain Grandjean, membres de l'association « Chômage et Monnaie »[13], créée en 1992, ont dénoncé cette loi dans un livre[14] de 1996. C'est aussi la lecture de Pierre Khalfa[15].
Plusieurs partis politiques français ont exprimé leur critique de cette loi dans leur programme pour l'élection présidentielle de 2012. Nicolas Dupont-Aignan en fait état dans son livre L'Arnaque du siècle. Il affirme : « Comment pouvons-nous accepter d'avoir transféré la création monétaire au secteur privé, c'est-à-dire aux banques privées ? […] Est-il normal, pour construire une autoroute, pour financer le haut débit, d'emprunter à 3 % à des banques ou par des obligations alors que la banque centrale publique prête à 1 % ? […] Alors même que l'on pourrait, comme la France l'a fait jusqu'en 73 […] financer à un taux abordable nos équipements publics ? »[16].
Selon Marine Le Pen, « depuis une loi de 1973, confirmée par les Traités européens, les marchés et les banques ont le monopole du financement de l'État. Notre dépendance de plus en plus forte vis-à-vis des marchés vient précisément de là »[17]. Le programme de Jean-Luc Mélenchon la dénonce également, refusant que l'on attribue faussement la dette « aux politiques de redistribution ».
Le documentaire franco-allemand d'Arte, La dette, une spirale infernale ?, diffusé le 3 février 2015, s'attaque aussi à ce problème. La loi en question n'est pas proprement annoncée, mais y est critiqué le pouvoir des banques de créer de l'argent à partir de rien, contre une promesse de remboursement. Bernard Maris y explique notamment (dès 20min45) : « L'argent, qui était devenu un bien public – c'est-à-dire que l'État gérait la création monétaire – est redevenu un bien privé, créé par les banques, de grandes puissances autonomes, dans les années 70, et après ça n'a fait que s'amplifier. [...] Ça veut dire que la création de l'argent qui vous permet de vivre est soumis à des intérêts privés, donc des gens vont faire du profit sur ce qui normalement devrait vous permettre uniquement de faire des transactions. Le fait que l'argent ait été privatisé, d'abord cela donne des privilèges exorbitants aux banques, qui peuvent créer à l'infini de l'argent, et ça leur donne une tutelle sur l'économie qu'elles n'avaient pas, puisque c'était plutôt les producteurs qui avaient cette tutelle, et maintenant ce sont les financiers qui l'ont »[18].
C'est aussi l'avis de Michel Rocard qui estime que cette loi a « interdit à l’État de se financer sans intérêt auprès de la banque de France » et l'a obligé à « aller se financer sur le marché financier privé à 4 ou 5 % »[19].
Des critiques, comme Emmanuel Todd, vont jusqu'à considérer que la dette est illégitime et ne doit pas être remboursée[20],[21].
Suite à l'ampleur qu'a prise progressivement la polémique sur internet, des journaux comme Libération et Le Monde ont réagi en publiant des réponses d'économistes qui rejettent ces critiques. Pour Pierre-Cyrille Hautcœur et Miklos Vari, la thèse précédente ressortit à la théorie du complot et de la « légende urbaine »[22],[23],[24].
Selon certains dont Jean-François Copé, cette loi aurait eu pour but d'empêcher l'inflation, entraînée par la création de monnaie[25]. La lecture des débats parlementaires permet de constater que ce n'est pas la préoccupation prioritaire des parlementaires de l'époque. De plus, l'inflation double presque de 6 % environ en 1972 à 13 % en 1974. L'inflation reste supérieure à 8 % jusqu'en 1984. Cette loi n'aurait donc eu que peu de résultats sur la limitation de l'inflation.
En outre, l'endettement de l'État auprès des particuliers existait déjà avant 1973, et ce à des taux également élevés (emprunt Pinay au taux de 3,5 %, etc.).
Les réponses des pro-lois ont reçu un accueil mitigé. On les a accusés de « minimiser » l'importance de cette loi ou de faire un « mauvais procès » à sa critique [26].
En outre, sur l'argument de l'inflation, les critiques de la loi de 1973 rappellent que les banques privées qui prêtent à l'État créaient elles aussi de l'argent avec le système des réserves fractionnelles[27]. Selon l'économiste Jacques Sapir, le but de la loi de 1973 n'était pas de juguler l'inflation mais de favoriser le développement du marché inter-bancaire[28]. Toujours selon lui, si la France sort de l'euro, un financement de sa dette par la Banque de France doit être possible. Ce serait aussi le cas si au lieu de sortir de l'Europe, on supprimait simplement l'Article 104 du traité Maastricht voté à l'époque.
Le contexte de son adoption
Alors que la loi de nationalisation du 2 décembre 1945 prévoyait la mise en place de nouveaux statuts pour la Banque de France au plus tard le 28 février 1946, cette injonction n'avait pas été suivie d'effet : à l'exception du régime fiscal de l'établissement, rénové par une loi du 24 mai 1951, les statuts demeuraient à la fin des années 1960 en l'état où les réformes du Front populaire les avaient organisés avant-guerre[29].
Par ailleurs, en 1966-1967, une série de réformes (dites « Debré-Haberer ») avait modernisé le statut légal des banques commerciales, mais sans concerner la Banque de France[30].
Lorsque Olivier Wormser devient gouverneur de la Banque de France en avril 1969, il est « décidé à imposer des réformes profondes »[31]. Une restructuration à forte visibilité des services rendus par la Banque (fermeture de succursales dans les petites villes) agite le personnel autour de 1970[30] ; elle prend elle-même sens au sein de bouleversements plus amples du système financier : l'activité de la Banque auprès des particuliers perd de son importance tandis que la monnaie scripturale finit de s'imposer en France et relègue les billets de banque à un rôle secondaire[32]. Internationalement, le système de Bretton Woods vit ses derniers instants tandis que le marché monétaire se complexifie. Les techniques d'intervention sur ce marché et de refinancement des banques commerciales évoluent : l'escompte perd de sa centralité et les opérations d'open market gagnent en importance[33].
Parallèlement à ces révisions de la politique de l'établissement, Oliver Wormser est demandeur de réformes de structure. Son objectif est de négocier une plus grande autonomie pour la Banque de France. C'est lui qui est à l'initiative de la réouverture du dossier statutaire : la Banque élabore un projet de statut et le communique au gouvernement. Valéry Giscard d'Estaing, ministre chargé de l'Économie et des Finances, est peu réceptif aux velléités d'indépendance de la Banque et ses services préparent un contre-projet concurrent qui renforce le contrôle gouvernemental sur l'institution. Le projet de loi qui va devenir la loi du 3 janvier 1973 est le résultat d'une négociation entre O. Wormser et V. Giscard d'Estaing et constitue un compromis entre leurs deux positions antagonistes[29]. L'emprunt Giscard lancé le 18 janvier 1973 conforte cette position.
contenu de la loi
Émanant d'un compromis entre ses deux initiateurs, O. Wormser et V. Giscard d'Estaing, la loi de 1973 apparaît aux commentateurs contemporains comme une simple « refonte » du statut de la Banque de France[réf. nécessaire] plutôt que comme une réelle « réforme » : il s'agit d'abord de rationaliser l'existant, devenu difficilement lisible[réf. nécessaire][note 1], et d'autre part d'apporter quelques adaptations ou éléments de modernisation de nature essentiellement technique[29]. En particulier, l'article 25 qui prévoit que « Le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l’escompte de la Banque de France" est une reformulation et une clarification de l'article 122 des anciens statuts de 1936 de la Banque de France[34] qui stipulait que « Tous les effets de la dette flottante émis par le Trésor public et venant à échéance dans un délai de trois mois au maximum, sont admis sans limitation au réescompte, sauf au profit du Trésor public».
Dans sa thèse de doctorat[35], Eric Monnet a montré comment la loi de 1973 ne fait que définir un nouveau montant maximum d'avances directes de la Banque de France à l'État qui inclut ce qui apparaissait auparavant de manière "cachée" dans le bilan de la banque centrale. Avant 1973, le Trésor utilisait - en plus des avances directes - l'escompte des obligations cautionnées et des prêts à la construction de la Caisse des Dépôts pour financer son déficit par le moyen des prêts de la Banque de France. Monnet recalcule cette partie "cachée" du financement, qui représentait quelquefois un montant équivalent aux avances officielles, et montre que le montant total (caché + officiel) correspond bien au nouveau plafond d'avances défini en 1973 (20,5 milliards). Cette loi prend donc sens dans le contexte de la rationalisation du déficit public mais elle ne diminue pas, en termes nominaux, le financement de la Banque de France à l'État.
Enjeu initial de la relance du dossier statutaire, les relations entre la Banque de France et l'État sont cadrées par les quatre premiers articles de la loi[36]. Le compromis obtenu n'a rien d'une réforme radicale[réf. nécessaire] : l'article premier rappelle que « la Banque de France agit dans le cadre de la politique économique et financière de la nation » et l'article 4 évoque « la politique monétaire arrêtée par le Gouvernement ». En fonction de leur sensibilité, les commentateurs[37],[38] estiment qu'il n'y a à peu près rien de nouveau ou, pour d'autres[39], que la loi a voulu rappeler la subordination de la Banque de France au pouvoir politique.
André de Laubadère juge intéressant de noter que, lors des débats parlementaires, la question n'est pas centrale. Les orateurs critiques du projet — pour les plus notables, Bernard Marie à droite et Michel Rocard à gauche — sont surtout sensibles au risque de démantèlement des capacités d'action de l'établissement[29].
Quelques points de la réforme vont toutefois dans le sens souhaité par le gouverneur Wormser. En premier lieu, la liste des missions de la Banque devient indicative et non plus limitative. Par ailleurs les dispositions en vigueur qui encadraient de façon très détaillée les mécanismes d'intervention de la Banque sont abrogées et les pouvoirs du conseil général accrus en la matière : il est désormais compétent pour fixer la liste des titres que « la Banque peut acheter, vendre ou prendre en pension » (article 27) ou pour encadrer les « opérations sur le marché » (article 28)[40]. Des titres privés deviendront donc éligibles, au lieu d'une liste limitative de titres publics autorisés par décret[41].
En sens contraire, le censeur représentant l'État actionnaire voit son pouvoir accru (article 16). Jusqu'alors il ne pouvait que « requérir la transcription sur le registres des délibérations » de son désaccord avec une décision du conseil, il peut désormais exiger une nouvelle délibération[42].
Les parlementaires ont débattu de la terminologie à utiliser pour introduire la Banque de France. Fallait-il, comme le proposait la commission des finances du Sénat écrire qu'elle était une « entreprise nationale », constituée en « société anonyme » ? Au vu de sa singularité et de son rattachement au cœur de la puissance publique, ces suggestions n'ont pas été suivies. On a préféré utiliser le terme le plus vague possible d'« institution » pour présenter l'établissement, à l'article 1er[43]. Accessoirement à ce débat de principe, l'ordre de juridiction compétent pour traiter des litiges relatifs à la Banque de France a également fait débat ; il a été choisi, nonobstant la structure de société par actions de l'établissement, d'inscrire dans la loi la compétence exceptionnelle de la juridiction administrative pour les litiges, même civils, entre la Banque et ses agents (article 30)[42].
Les articles 2 à 5 de la loi récapitulent en les actualisant les missions de l'institution. On a ajouté à celles qui étaient déjà inscrites dans la réglementation le contrôle de la circulation de la monnaie scripturale (article 2), la gestion des changes (article 3) et une mission d'étude et d'analyse (article 5)[43].
Selon André de Laubadère, c'est dans ce domaine que le texte est le plus innovant, modifiant l'existant sur plusieurs points significatifs[43].
Les rôles et le mode de nomination du gouverneur et des deux sous-gouverneurs ne sont pas modifiés[44] (articles 7 à 12). En revanche, la composition du conseil général de la Banque est profondément révisée (articles 13 à 15), et ses prérogatives accrues. Alors que ce conseil général était composé, outre le gouverneur et les sous-gouverneurs, de douze membres siégeant chacun comme représentant d'une institution ou d'un secteur économique ou social particulier[note 2], le nombre de ces conseillers est ramené à dix. Le conseiller élu des personnels est maintenu, mais les neuf autres sont choisis par le gouvernement intuitu personae. Une limite d'âge à soixante-cinq ans est instaurée[43].
Enfin le nombre de censeurs, représentant l'État en sa qualité d'actionnaire, est réduit de deux à un, mais son influence est accrue : comme déjà mentionné plus haut, il peut exiger du conseil général une deuxième délibération[42] (article 16).
Peu innovantes selon André de Laubadère, les dispositions liées aux concours de la Banque au Trésor visent surtout à la simplification et à la clarification des modalités d'intervention de l'institution[42] (articles 17 à 19). Elles sont complétées par une convention du 17 septembre 1973 entre le ministre de l'Économie et des Finances et le gouverneur de la Banque de France, approuvée par une loi du 21 décembre 1973 (loi n° 73-1121)[45].
Depuis 1958, la comptabilité de la Banque de France distinguait deux types de concours directs à l'État : les concours directs intervenus avant la proclamation de la Cinquième République sur des bases juridiques assez variées étaient regroupés sous une ligne intitulée « Prêts », en voie progressive d'extinction. Les concours intervenus après 1958, supposés avoir un caractère provisoire et être assimilables à une autorisation de découvert, étaient regroupés sous une ligne d'« Avances » et régis par une convention conclue en 1958 entre le Trésor et la Banque de France[46]. La Banque de France apportait par ailleurs un concours de type quasi-commercial, en acceptant la présentation par le Trésor à l'escompte de titres de sociétés fiscalement redevables[47].
La réforme vise à simplifier ce schéma en faisant des « avances » le procédé normal de financement. Les conditions dans lesquelles celles-ci sont obtenues doivent être organisées par une convention, qui doit recevoir approbation législative. À la mise en place de la convention fin 1973, il est convenu que le Trésor dispose d'un droit de tirage de 10,5 milliards de francs prêtés à taux nul (de l'ordre de 5 % du budget annuel de l'État) et d'un droit complémentaire de 10 milliards à taux d'intérêt symbolique, qui sont indexés en fonction des réserves publiques de change[46]. Ces avances à taux d'intérêt remplacent l'escompte par la Banque de France des obligations cautionnées et des prêts à la construction de la Caisse des Dépôts qui étaient auparavant utilisées par le Trésor pour son financement direct sans que cela soit comptabilisé comme un "concours au Trésor". Ce remplacement explique pourquoi cette partie des avances se fait à un taux d'intérêt positif (de même que l'escompte auparavant). Il explique également le montant choisi de 10 milliards qui correspond au maximum d'usage que le Trésor utilisait en cas de crise auparavant[35].
Introduit par amendement parlementaire[note 3], un article 25 qui interdit au Trésor d'« être présentateur de ses propres effets à l'escompte de la Banque de France » suscite de la part de Jean-Yves Haberer une ironie amusée. Il note qu'il s'agit d'une « malédiction aussi naïve qu'ancienne », naïve puisqu'elle est et a toujours été contournée sans difficulté : si la Banque de France ne peut acheter des titres directement à l'État, rien ne lui interdit d'intervenir sur le marché secondaire, et c'est d'ailleurs la méthode classique d'appui au Trésor dans la tradition bancaire anglo-saxonne[45]. Dans la mesure où un décret du 17 juin 1938 a autorisé l'introduction en France des techniques d'open market, ces achats de titres sur le marché secondaire sont pratiqués de façon légale et banale par l'établissement depuis déjà longtemps. En 1976, les Bons du Trésordétenus à ce titre par la Banque de France atteignent un montant de 18 milliards[note 4], qu'on peut mettre en parallèle avec les 26,3 milliards alors avancés au titre de la convention de 1973[48]. Jean-Yves Haberer fait d'ailleurs observer qu'en cas de besoin, il est facile d'obtenir une croissance aussi rapide que nécessaire de cette masse : pour peu que le taux d'intérêt proposé par le Trésor aux établissements financiers soit supérieur au taux du marché monétaire auquel la banque centrale les refinance, il pourra trouver tous les présentateurs qu'il voudra à ses titres[49].
Pour le reste de ses dispositions, la loi est essentiellement de l'ordre de la remise en ordre de dispositions dispersées[réf. nécessaire], notamment en ce qui concerne les opérations sur or et devises étrangères (articles 20 à 23). La section suivante, intitulée « Autres opérations » (article 24 à 28 bis) est une remise en ordre, mais aussi un rééquilibrage : alors que la réglementation ancienne organisait de façon extrêmement détaillée l'escompte (seize articles à son sujet), cette technique vieillissante est évoquée plus cursivement (articles 24 à 26). Les opérations sur le marché sont désormais explicitement évoquées (articles 27 et 28), mais les détails de leur règlementation laissés à la compétence du conseil général de l'institution[42].
Parmi des « dispositions diverses » assez banales, (articles 24 à 40), André de Laubadère distingue, outre la compétence de principe de la juridiction administrative déjà évoquée plus haut, le principe d'application de la législation commerciale aux opérations de la Banque[42] (article 29).
ABROGATION
Dans l'objectif de mise en conformité du statut de la banque de France avec les obligations issues du traité de Maastricht, la loi a été abrogée par l'article 35 de la loi n°93-980 du 4 août 1993 relative au statut de la Banque de France et à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, l'abrogation ayant pris effet à la date d'installation des nouveaux organes de l'institution, soit au plus tard le 1er janvier 1994[50],[51].
Plusieurs auteurs de blogs et personnalités politiques affirment que l'article 25 de cette loi aurait interdit le financement de l'État par la Banque de France, et qu'il aurait donc été «remplacé» par l'article 104 du traité de Maastricht puis par l'article 123 du traité de Lisbonne (qui interdisent cette pratique). En réalité, si cette loi peut s'inscrire dans l'avancée progressive du monétarisme, elle n'interdit pas les avances de la Banque de France à l'État, prévues à l'article 19, et son article 25 ne joue qu'un rôle accessoire comme mentionné plus haut[6].
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